Miðvikudagur, 30. júlí 2014
 
TölublöðVenjuleg útgáfa
12. september 2012

Mikilvægasta varúðarreglan

Höskuldur Ólafsson bankastjóri Arion banka, Árni Páll Árnason efnahags- og viðskiptaráðherra og Guðjón Rúnarsson framkvæmdastjóri Samtaka fjármálafyrirtækja.

Telji Seðlabankinn gengi krónunnar enn of veikt innan hafta þá blasir við að höftin eru óþörf og hægt að losa þau fyrirhafnarlítið.

Í síðustu viku fjallaði Óðinn um skýrslu Seðlabankans „Varúðarreglur eftir fjármagnshöft“. Í henni kynnir Seðlabankinn þær reglur sem hann telur að þurfi setja áður „frjálst“ fjármagnsflæði verður leyft á ný. Helsti galli skýrslunnar, að mati Óðins, er útgangspunktur hennar sem er að Seðlabankinn eigi að vera lánveitandi til þrautarvara. Sá útgangspunktur er ekki bara rangur heldur stór hættulegur.

* * *

Þegar ríkið hefur einu sinni tekið að sér eitthvert hlutverk er oft eins og fólk geti ekki ímyndað sér lengur að nokkur annar gegni því hlutverki en ríkið og þegar lagt er til að ríkið hætti þessum tilteknu afskiptum er oft viðkvæðið að það sé engan veginn raunhæft. Höftin eru dæmi um slíkt, það sést á að ójafnvægi í gjaldeyrisjöfnuði þjóðarbúsins hefur aukist í skjóli haftanna fremur en að það sé verið að vinda ofan af því. Orð forráðamanna Seðlabankans á blaðamannafundi í ágúst sýna það einnig. Aðalhagfræðingur Seðlabankans, Þórarinn G. Pétursson, sagði að greiningar bæði AGS og Seðlabankans bentu til þess að jafnvægisgengi krónunnar sé hærra en það er í dag og á visir.is var haft eftir honum: „Þær benda allar til þess að til lengri tíma sé gengi krónunnar of lágt skráð, mismikið eftir því hvaða stúdía það er, en þær benda allar til þess að efnahagslegir grunnþættir styðji við sterkara gengi krónunnar en það er núna.“ Ef Seðlabankinn trúir þessum greiningum sínum og telur að gengi krónunnar sé of veikt innan haftanna, þá blasir við að höftin eru óþörf og það er hægt að losa þau fyrirhafnarlítið og krónan mun þá leita jafnvægis í hærra gengi. Ef ekki er hægt að losa höftin þá eru „stúdíur“ allar markleysa ein.

* * *

Í skýrslu Seðlabankans er gengið út frá því sem vísu að það sé hlutverk seðlabanka að vera lánveitandi til þrautarvara og að Seðlabankinn hafi ekki bara rétt til að koma stofnunum til bjargar sem eiga við lausafjár- fremur en eiginfjárvanda að stríða heldur beri honum skylda til þess. Nú hefur áður í þessum dálki verið fjallað um að miðað við núverandi uppgjörsaðferðir banka er ómögulegt að átta sig á hvenær banki á við lausafjár- og hvenær hann á við eiginfjárvanda að stríða auk þess sem lausafjárvandi verður alltaf að lokum að eiginfjárvanda, en látum það liggja á milli hluta að sinni. Seðlabankinn segir í skýrslu sinni að þegar áhlaup veldur lausafjárskorti sé það hlutverk seðlabanka að vera lánveitandi til þrautavara og að þetta hlutverk seðlabanka helgist af getu hans til að gefa út peninga, þess vegna geti seðlabanki einungis verið lánveitandi til þrautavara í eigin mynt.

* * *

Úrtölumenn segja að það sé ekki hægt að vera með bankakerfi án þess að það sé bakkað upp af ríkinu og að ríkið eitt geti tryggt stöðugleika bankakerfisins. Þessari skoðun er þó í raun hafnað í skýrslu Seðlabankans. Seðlabankinn segir að setja eigi lausafjárreglur fyrir hverja einstaka mynt. Seðlabankinn vill að byggt verði á Basel III reglunum um lausafjárkvaðir og gengið verði lengra í þeim efnum en Basel reglurnar segja til um. Í skýrslunni segir: „Reglurnar verða aðlagaðar íslenskum aðstæðum meðal annars með því að gera greinarmun milli gjaldmiðla og með því að lengja tímaband fjármögnunarþekjunnar fyrir erlenda gjaldmiðla í allt að þrjú ár til að tryggja að innlendar fjármálastofnanir geti staðist lokun erlendra fjármagnsmarkaða í allt að þrjú ár án þess að gengið sé á gjaldeyrisvaraforða landsins.“ Ef Seðlabankinn trúir því að bankar geti í samningum sínum við erlendar lánastofnanir bundið fjármögnun sína í þrjú ár, þá blasir við að ekki er þörf fyrir seðlabanka sem lánveitanda til þrautavara.

* * *

Þar með er þó ekki sagt að slíkt fyrirkomulag yrði þrautalaust. Bankar sem þyrftu að fjármagna sig með þessum hætti mundu vafalítið þurfa að kosta all miklu til, bæði með lánasamningum sem yrðu óhagstæðari en ella vegna þess að ekki er gengið út frá neinum ríkisstuðningi og vegna þess að þeir myndu þurfa að halda meira lausu fé en ella og minnka tímamisvægi á milli eigna og skulda. Það verður að teljast líklegt að slíkir bankar myndu þurfa að minnka efnahag sinn frá því sem nú er og samkeppnisstaða innlendra banka við erlenda samkeppni og skuldabréfaútgáfu innanlands mundi versna verulega. Það væri heilbrigð þróun, því hún mundi draga úr beinni og óbeinni niðurgreiðslu skattgreiðenda til fjármálakerfisins. Samtök fjármálafyrirtækja hafa stefnt íslenska ríkinu fyrir brot á EES samningnum vegna ríkisábyrgðar þess á Íbúðalánasjóði, og er það vel til fundið hjá samtökunum, en ef þau ætla hins vegar að vera sjálfum sér samkvæm hljóta þau að andmæla ríkisábyrgð á bankakerfinu í gegnum Seðlabankann sem lánveitanda til þrautavara.

* * *

Núverandi lög um hlutverk Seðlabankans sem lánveitanda til þrautavara ganga skemmra en þær hugmyndir sem settar eru fram í skýrslu Seðlabankans. Í lögum um Seðlabanka Íslands segir í 2. mgr. 7. gr.: „Þegar sérstaklega stendur á og Seðlabankinn telur þess þörf til að varðveita traust á fjármálakerfi landsins getur hann veitt lánastofnunum í lausafjárvanda ábyrgðir eða önnur lán en um ræðir í 1. mgr. á sérstökum kjörum og gegn öðrum tryggingum en um getur í 1. mgr. eða öðrum skilyrðum sem bankinn setur.“ Í þessari grein er ekki gert ráð fyrir að Seðlabankanum beri nein skylda til að vera lánveitandi til þrautavara, einungis að hann hafi heimild til þess. Áður en höftin eru losuð væri eðlilegast að þessi málsgrein yrði felld út úr lögunum um Seðlabankann og Ísland stefnt á að koma á fót fjármálakerfi sem þjónar viðskiptavinum sínum í stað þess að vera haldið á floti af skattgreiðendum. Það væri mikilvægasta varúðarreglan.

* * *

Það væri í takti við þær hræringar sem eru í fræðilegri umfjöllun um seðlabanka í heiminum í dag. Eins og fjallað var um á þessum vettvangi 28. júní síðastliðinn þá sagði í síðustu ársskýrslu Alþjóðlega greiðslumiðlunarbankans í Basel að stórfelld lán seðlabanka til banka og kaup á skuldabréfum ríkja grafi undan sjálfstæði seðlabanka þar sem þetta væru ákvarðanir sem mun eðlilegra væri að þjóðþing tækju í lýðræðisríkjum en „sjálfstæðar“ stofnanir. Og í þar síðustu viku gagnrýndi seðlabankastjóri Þýskalands, Jens Weidmann, kaup Seðlabanka Evrópu á skuldabréfum einstakra ríkja þar sem hann taldi þau í raun ígildi peningaprentunar og sagði slíkar ákvarðanir ættu frekar að vera á valdi þjóðþinga en seðlabanka.

* * *

Þar með er þó ekki sagt að ríkið gæti ekki veitt bönkum í vanda lán eða ábyrgst lán bankakerfisins. Munurinn er bara sá að í stað þess að ólýðræðislegur seðlabanki sem ber enga beina ábyrgð gagnvart skattgreiðendum taki þá ákvörðun, mundi Alþingi þurfa að taka ákvörðun um það og fara eftir lögum um ríkisábyrgð 121/1997 en í 4. gr. þeirra segir: „Hver sá sem ríkissjóður gengur í ábyrgð fyrir, ábyrgðarþegi, skal greiða við ábyrgðarveitingu í ríkissjóð áhættugjald er nemi 0,25- 4,00% af höfuðstól ábyrgðarskuldbindingar fyrir hvert ár lánstímans. Áhættugjaldið skal greiða í upphafi lánstíma og rennur það í ríkissjóð. Áhættugjald skal ákveðið af Ríkisábyrgðasjóði og taka mið af þeirri áhættu sem talin er vera af ábyrgðinni og hvort um einfalda ábyrgð eða sjálfskuldarábyrgð er að ræða.“ Í 6. gr. sömu laga er sérstaklega fjallað um ábyrgðir til handa lánastofnunum og ábyrgðir á erlendum lánum. Gjaldskráin í þeirri grein er mun lægri og væri eðlilegast að fella hana niður enda engin rök fyrir að aðrar reglur gildi um banka en önnur fyrirtæki að auki væri eðlilegast að afnema þakið af áhættugjaldinu.

* * *

Það væri í eðlilegu samræmi við íslenska stjórnskipun ef Seðlabankanum yrði bannað að vera lánveitandi til þrautavara. Í 41. gr. stjórnarskrárinnar segir: „Ekkert gjald má greiða af hendi, nema heimild sé til þess í fjárlögum eða fjáraukalögum.“ Þótt ekki sé fjallað um lán eða ábyrgðir í umræddri grein má ljóst vera að hugmyndin er sú að það er löggjafinn sem kosinn er lýðræðislegri kosningu sem tekur ákvarðanir um útgjöld þegnanna fremur en stofnanir eins og Seðlabankinn. Þegar Seðlabanki kaupir skuldaviðurkenningar af bönkum sem hann getur ekki selt á eftirmarkaði nema með afföllum er það að sjálfsögðu ígildi gjalda.

* * *

Ef Seðlabankanum væri bannað að vera lánveitandi til þrautavara í samræmi við Vestræna lýðræðishefð og í ljósi reynslu síðustu ára af árangri þess að seðlabankar ræki þetta hlutverk, þá er upphafspunkturinn í umræðunni um gjaldmiðlamál allt annar en vænta má í margboðaðri skýrslu Seðlabankans um gjaldmiðlamál. Það er tvennt sem vinnst að auki með því Í fyrsta lagi að ekki er þörf á jafn ítarlegu regluverki og Seðlabankinn leggur til í skýrslu sinni „Varúðarreglur eftir fjármagnshöft“. Þótt það sé skiljanlegt að Seðlabankinn vilji setja bönkunum stífar reglur ef hann ætlar að vera lánveitandi til þrautavara þá eru þrenn veigamikil rök gegn því að hann sinni því hlutverki; Í fyrsta lagi rök Kydlands og Prescotts að vænlegra sé að stýra peningamálum eftir fyrirfram ákveðnum reglum en brjóstviti. Ef Seðlabankinn á að stýra jafn mörgum breytum og lagt er til í skýrslu seðlabankans, þá jafngildir það að stýrt sé eftir brjóstviti fremur en reglum. Í öðru lagi mundi slíkt fyrirkomulag leiða til freistnivanda, ef Seðlabankinn á bæði að hafa eftirlit með bönkunum og setja þeim reglur og síðan að taka ákvörðun um hvort þeim skuli bjargað ef illa fer er hætt við að bankinn hafi fremur tilhneigingu til að bjarga bönkum til að breiða yfir eigin mistök. Og í þriðja lagi eru rök sem Gunnlaugur Jónsson teflir fram í bók sinni Ábyrgðarkveri að markaðurinn er miklu kvikari og líklegri til að veita fjármálastofnunum aðhald en eftirlitsaðilar sem ekki höndla með eigið fé og þurfa að fara að stjórnsýslureglum. Þessi rök hníga að því að Seðlabankinn er bæði illa til þess fallinn að taka að sér víðtækt eftirlitshlutverk með bönkum og að ef hann tekur það hlutverk að sér er líklegt að það komi niður á annarri starfsemi hans.

* * *

Hinn viðbótarávinningurinn af því að ríkið hætti að vera lánveitandi til þrautavara er að almenningur hættir niðurgreiðslum sínum til fjármálakerfisins, nema þá Alþingi samþykki það og kjósendur geti þá gert það upp við þingmenn sína í kosningum. Þessi niðurgreiðsla hefur að öllum líkindum leitt til gífurlegrar offjárfestingar í íslensku fjármálakerfi og það er algjörlega óskiljanlegt að þegar heimilin í landinu eru að reyna að ná sér eftir hrunið að þá skulu þau neydd til að niðurgreiða starfsemi sem er að mestu í eigu erlendra kröfuhafa. Óðni býður í grun að ef bankarnir þyrftu að standa á eigin fótum mundi eiga sér veruleg hagræðing í bankakerfinu, núverandi bankar myndu minnka efnahag sinn og skerpa fókus sinn. Það mundi draga úr sóun í samfélaginu og opna fjármálageirann fyrir samkeppni, hugsanlega mundi það draga úr aðgangi heimila og fyrirtækja að fjármagn fyrst um sinn, en til lengri tíma litið mundi það styðja við hagvöxt með því að stuðla skilvirkara fjármálakerfi.

Pistill Óðins birtist í Viðskiptablaðinu 6. september síðastliðinn. Áskrifendur geta nálgast blaðið hér að ofan undir liðnum Tölublöð.