*

mánudagur, 24. september 2018
Óðinn
31. október 2012 12:10

Hæstiréttur á villigötum

Eignarhald ríkisins á orkufyrirtækjum veldur því að ákvarðanir og verðlagning á þessari mikilvægu auðlind hefur verið pólitísk.

Hörður Arnarson, forstjóri Landsvirkjunar.
Haraldur Guðjónsson

Framlag orkugeirans til hagvaxtar hefur verið mikið á undanförnum árum og mikilvægi hans getur orðið enn meira á næstu árum ef hér kemst til valda ríkisstjórn sem er ekki andsnúin fjárfestingu og bregður ekki fyrir hana fæti.

Þess vegna er bagalegt að raforkuframleiðsla er sú atvinnugrein sem einna helst lýtur opinberri miðstýringu og áætlunarbúskap. Verð sem speglar framboð og eftirspurn framleiðsluþátta er forsenda skynsamlegra efnahagslegra ákvarðana og því er nauðsynlegt að orkuvinnsla á Íslandi taki fullt tillit til raunverulegs verðs framleiðsluþátta hvort heldur það er náttúrugæða eða fjármagns. Þess vegna hefur dómur Hæstaréttar í síðustu viku, þar sem eigendum vatnsréttinda við Kárahnjúkavirkjun voru dæmdar eignarnámsbætur, mikla þýðingu. Dómurinn er slæmur, ekki endilega vegna upphæðar eignarnámsbótanna heldur frekar vegna rökstuðnings dómsins fyrir upphæðinni sem hefur yfirbragð geðþóttaákvörðunar.

* * *

Rétt verð framleiðsluþátta er forsenda þess að teknar séu skynsamlegar ákvarðanir í hagkerfinu. Það er einkum verð tveggja framleiðsluþátta sem hefur valdið deilum í virkjunarframkvæmdum, annars vegar fjármagnskostnaður og hins vegar virði vatnsréttinda. Það hefur verið uppi óvissa um raunverulegan fjármagnskostnaðLandsvirkjunar vegna þess að lán fyrirtækisins hafa verið með ábyrgð ríkisins. Um það hafa lengi verið deilur hvort sú ávöxtunarkrafa sem Landsvirkjun hefur gert til verkefna sinna hafi endurspeglað áhættu þeirra eða hvort ríkisábyrgðin hafi verið notuð til að niðurgreiða óarðbær verkefni. Ríkið á að hætta að ábyrgjast skuldir Landsvirkjunar og eðlilegast væri að fyrirtækið yrði selt og fyrirtæki í raforkuvinnslu á Íslandi keppi á jafnréttisgrundvelli.

* * *

Hitt atriðið er hvort greitt sé rétt verð fyrir vatnsréttindi eða önnur þau réttindi sem nýtt eru til orkuframleiðslu. Meðan ríkið var með einkarétt á raforkuframleiðslu gat ekki myndast neitt verð á þessum réttindum og verð vatnsréttinda hefur því í flestum tilfellum verið metið með eignarnámsbótum. Á síðari árum hafa nokkrar smærri virkjanir verið reistar þar sem samið hefur verið um verð í frjálsum samningum og þrátt fyrir að eðli virkjananna sé ekki alveg sambærilegt virðist verð réttindanna sem samið hefur verið um hafa verið hlutfallslega hærra en verðið sem ákveðið hefur verið með eignarnámsbótum.

* * *

Það er mikilvægt að verð vatnsréttinda sé rétt metið, fólki er ef til vill tamt að líta svo á að vatnsfall sem ekki er virkjað sé engum til gagns og því borgi sig frekar að virkja það en ekki og eigendurnir megi þakka fyrir það „happ“ að ríkisfyrirtæki hafi ásælst auðlindir þeirra. Jafnvel þótt við lítum framhjá náttúruverndarsjónarmiðum þá er þetta rangt. Verð hlutar á hverjum tíma er mat á framtíðarvæntingum fært til núvirðis en ekki á núverandi notkunarmöguleikum hans. Þetta mat kann að vera rétt og það kann að reynast rangt. Ef eigandi lands fellir sig ekki við að selja vatnsréttindi sín á núverandi verði þýðir það að væntingar hans eru um að framtíðarnot réttindanna séu meira virði en honum stendur nú til boða. Auðlindin fer því ekki forgörðum þótt hún sé ekki virkjuð nú, heldur er hún varðveitt fyrir komandi kynslóðir til að nýta, eða þá þangað til væntingar kaupandans eru áþekkar væntingum seljandans. Vatnsréttindin eru því í þeirri notkun sem þau eru talin skila mestri ávöxtun — varðveislu. Eigandi vatnsréttinda sem kýs að nýta þau ekki nú er því í sömu stöðu og eigandi olíulindar sem kýs að þurrausa hana ekki strax þar sem hann býst við að verð hækki.

* * *

Einhverjum kann að þykja það gild rök fyrir eignarnámi að samningskostnaður er hár ef réttindi sem til stendur að nota eru á hendi margra eigenda. Það eru hins vegar ekki rök fyrir núverandi aðferð við eignarnám, sem til dæmis var beitt með samþykki beggja samningsaðila við Kárahnjúkavirkjun, að fela matsnefnd að meta verðið. Nær væri þá að kaupandi vatnsréttindanna (Landsvirkjun eða önnur fyrirtæki í samkeppni) leitaði samkomulags við eigendurna, t.d. með hollensku uppboði, og ef ákveðnu hlutfalli væri náð og þeir sem ekki væru tilbúnir til að selja gætu ekki keypt nægjanlega mikil réttindi af þeim sem vilja selja til að koma í veg fyrir að settu hlutfalli væri náð, að þá færi fram eignarnám og verðið gæti þá ákvarðast af verði uppboðsins. Þessari aðferð er beitt nær daglega úti um allan heim þegar gerð eru yfirtökutilboð í fyrirtæki með þúsundir hluthafa.

* * *

Með því að setja dæmið svona upp sést hversu gróft inngrip eignarnám er. Í aðferðinni hér að ofan er verið að neyða réttindahafa til að selja á verði sem þeir höfðu hafnað í frjálsum samningum. Þessi aðferð er þó að líkindum minni réttindaskerðing en núverandi aðferð. En burtséð frá því hve gróft brot á réttindum sem eignarnám er skiptir höfuðmáli að verðið sem ákvarðast í eignarnáminu sé nærri réttu verði til að þau samfélagslegu markmið sem eignarnáminu er ætlað að reyna að ná fáist, að hagkvæm nýting framleiðsluþátta náist þrátt fyrir háan viðskiptakostnað. Ef verðið sem greitt er fyrir réttindin er of lágt er hætt við að um of sé gengið á þessi réttindi í dag, sem þýðir á mannamáli að þeim er sóað. En ef verðið er of hátt stendur það í vegi fyrir annars arðbærri fjárfestingu.

* * *

Í dómi sínum um eignarnámsbætur vegna vatnsréttinda vegna Kárahnjúkavirkjunar frá 18. október kemst Hæstiréttur að þeirri niðurstöðu að hæfilegar eignarnámsbætur séu 1,4% af stofnkostnaði virkjunarinnar sem er í samræmi við niðurstöðu meirihluta matsnefndar. Vísað er til þess að vatnsréttindi við Blönduvirkjun voru metin 0,7% af stofnkostnaði virkjunarinnar og síðan er bent á að fjárbinding í Kárahnjúkavirkjun sé minni miðað við framleiðslugetu. Þessi aðferð styðst ekki við neitt mat á verðmæti vatnsréttindanna eða tilkall eigenda vatnsréttinda til þeirra. Matið hvetur heldur ekki til skynsamlegrar nýtingar framleiðsluþátta þar sem afrakstur auðlindarinnar ræðst ekki af arðsemi framkvæmdarinnar. Það hefði hreinlega verið skárra ef dómurinn hefði komist að þeirri niðurstöðu að þar sem verðmæti vatnsréttindanna eru óræð teldi dómurinn að verðmæti þeirra eigi að vera námundun við kvaðratrótina af tveimur, eða 1,4%, nú eða námundun við gullinsnið, náttúrulegan lógaritma, pí, eða sagt að landeigendur væru fullsæmdir af bótunum sé tekið mið af launum hæstaréttardómara.

* * *

Fyrir dómnum lágu aðrar matsgerðir. Fyrsta ber að telja minnihluta matsnefndarinnar sem taldi að eigendur vatnsréttinda ættu að fá auðlindarentu framkvæmdarinnar. Sú krafa var 10 til 65 milljarðar í stað þeirra 1.540 milljóna sem greiddar voru fyrir réttindin. Þessari kröfu var hafnað á grundvelli þess að krafan byggist á of óljósum hugmyndum um framtíðina. Aðferð þessa mats er hliðstæð þeirri hugsun sem kom fram í frumvarpi ríkisstjórnarinnar um auðlindaskatt síðastliðið vor og er fróðlegt að velta fyrir sér hugtakinu auðlindarentu í þessu samhengi og bera saman við notkun þess í umræðunni um skattlagningu á sjávarútveginn. Óðinn hefur áður bent á að auðlindarenta sé ekki eiginleiki fisksins í sjónum heldur afrakstur af hagkvæmum veiðum og vinnslu, skynsamlegu fiskveiðistjórnunarkerfi og markaðsstarfs á erlendum vettvangi. Þetta sést enn betur í tilfelli Kárahnjúkavirkjunar.

Auðlindarentan er ekki fólgin í vatnsföllum uppi á fjöllum, heldur hugvitinu sem felst í beislun þess og samningum sem gerðir eru um hagnýtingu orkunnar og því verkviti og skipulagsgáfu sem felst í því að geta hrint verkefninu í framkvæmd. Þess vegna er ekki eðlilegt að öll renta falli eigendum vatnsréttinda í skaut, það eyðir hvata annarra sem þurfa að koma að málinu.

Ef vel tekst til og mikil renta skapast er mikið til skiptanna, það er þá öllum aðilum málsins í hag að hver og einn samningsaðili reyni að hámarka þann hluta rentunnar sem honum tekst að semja um og samningsstaða hvers og eins ræðst af því hvernig hann stendur sig miðað við samkeppnisaðila. Þannig getur fyrirtæki sem er hagkvæmara eða hugvitssamara en keppinautarnir boðið eigendum réttindanna hærra eða jafnhátt gjald og aðrir en samt átt meira til skiptanna en keppinautarnir þar sem hagkvæmni þess stækkar kökuna, í stað þess einungis að skipta henni. Þannig verður atvinnugreinin arðbær, það á jafnt við um orkuvinnslu og sjávarútveg. Þessum hvötum er hins vegar ógnað með því að stjórnvöld í Reykjavík virðast alltaf sjá ofsjónum yfir að hluti rentunnar verði eftir úti á landi.

* * *

Annað mat sem lá fyrir dómnum var eftir þá dr. Ragnar Árnason og dr. Birgi Þór Runólfsson, kennara í hagfræðideild Háskóla Íslands. Það mat byggir á svokallaðri samningaleikjafræði og var komist að þeirri niðurstöðu að eignarnámsbæturnar ættu að vera rúmir 6 milljarðar. Ragnar og Birgir benda á að í tilfellum sem þessum sé ekki til neitt eitt rétt verð heldur væri nær að reyna að gera sér grein fyrir ákveðnu verðbili sem samningsaðilar ættu að geta náð samningi á.

Verðmat prófessoranna er mun betur rökstutt en sú niðurstaða sem dómurinn hvílir á, þótt niðurstaða þeirra sé auðvitað ekki óyggjandi, enda ekki til neitt rétt verð sem ætla má að aðilar hefðu getað komið sér saman um. Mat Ragnars og Birgis byggist á að finna svokölluð Nash og Shapley gildi. Rökstuðningur dómsins fyrir því að hafna mati prófessoranna hlýtur að vekja furðu en í dómnum segir „[niðurstaða Ragnars og Birgis er] byggð á aðferðum svokallaðrar samningaleikjafræði. Þær aðferðir eiga sér enga stoð í viðurkenndum sjónarmiðum sem leggja ber til grundvallar við ákvörðun eignarnámsbóta samkvæmt íslenskum rétti. Verður þegar af þeirri ástæðu fallist á með hinum áfrýjaða dómi að matsgerðin verði ekki lögð til grundvallar við ákvörðun bóta til handa áfrýjendum.“

* * *

Hvort sem menn fallast á niðurstöðu Ragnars og Birgis eða ekki þá er aðferð þeirra byggð á aðferðum sem John Nash hlaut Nóbelsverðlaun fyrir í hagfræði árið 1994 og aðferð sem Lloyd Shapley hlaut Nóbelsverðlaun fyrir í hagfræði viku áður en dómurinn féll.

Nú er það auðvitað engin sönnun þess að aðferðir þeirra eigi að teljast gildar fyrir dómi á Íslandi eða annars staðar, það hafa alls konar vitleysingar hlotið Nóbelsverðlaun. Og það þýðir auðvitað heldur ekki að mat sem byggir á aðferðinni eigi að liggja til grundvallar dómi, enda eru ýmsir matskenndir þættir notaðir við útreikningana. En að dómurinn vísi útreikningunum frá vegna þess að aðferðirnar eigi sér enga stoð í viðurkenndum sjónarmiðum getur í besta falli kallast sveitamennska og hefði vafalítið vakið meiri athygli ef um væri að ræða dómstól í suðurríkjum Bandaríkjanna. Þess ber þó að geta að héraðsdómur sem fjallaði um málið hafnaði rökstuðningi Ragnars og Birgis með þeim málefnalegu rökum að forsendur í líkani þeirra væru óraunhæfar.

* * *

Eignarhald ríkisins á orkufyrirtækjum veldur því að ákvarðanir og verðlagning á þessari mikilvægu auðlind hefur verið pólitísk. Þetta hefur lengi legið fyrir enda ákvarðanir um orkuuppbyggingu yfirleitt teknar út frá byggðasjónarmiði. Ísland á mörg tækifæri í uppbyggingu orkuiðnaðar, til að vel takist til er nauðsynlegt að þær ákvarðanir séu teknar á efnahagslegum forsendum og verð framleiðsluþáttanna látið ráðast af framboði og eftirspurn á markaði en ekki pólitískri úthlutun.

Pistill Óðins birtist í Viðskiptablaðinu 25. október 2012. Áskrifendur geta nálgast blaðið hér að ofan undir liðnum Tölublöð.

Stikkorð: Óðinn
Fréttabréf
Vikulegt fréttabréf Viðskiptablaðsins þar sem greint er frá því helsta sem gerst hefur í íslensku og erlendu viðskiptalífi.