Framkvæmd breytingarinnar úr húsbréfakerfi í íbúðabréfakerfi kostaði Íbúðalánasjóð milljarða króna og ákvörðunarferlið í skuldabréfaskiptum þeim tengdum var afleitt, að mati rannsóknarnefndar um Íbúðalánasjóð. Lánasamningar sem Íbúðalánasjóður gerði við aðrar lánastofnanir voru líklega ólöglegir og áhættustjórnun léleg.

Í níunda kafla rannsóknarskýrslunnar er farið yfir breytingar á Íbúðalánasjóði árið 2004 og afleiðingar þeirra. Þar kemur m.a. fram að upphaf áforma um íbúðabréfakerfið megi rekja til þess að áhugi útlendinga á húsbréfum Íbúðalánasjóðs jókst um aldamótin. Þessi áhugi var talinn af hinu góða og vilji var til að gera skuldabréf Íbúðalánasjóðs enn áhugaverðari því að það myndi lækka vexti á íbúðalánum.

Upphaflega var stefnt að því að gefa ætti út eina gerð bréfa, íbúðabréf, til að fjármagna lánveitingar Íbúðalánasjóðs og lagði til þá grundvallarbreytingu að íbúðabréfin yrðu ekki innkallanleg en þess í stað yrði uppgreiðslugjald lagt á lántakendur.

Hætt við uppgreiðslugjaldið

Í miðri vinnu við gerð lagafrumvarpsins var snúið af leið og ákveðið að hafa ekki uppgreiðslugjald á lánum í nýju íbúðabréfakerfi. „Við þetta jókst áhætta gríðarlega. Við vissar aðstæður gat tap sjóðsins orðið slíkt að eigið fé hans þurrkaðist út og skattgreiðendum yrði sendur milljarðatuga reikningur. Við aukinni áhættu var reynt að bregðast með ófullnægjandi hætti. Óraunsætt traust var lagt á að áhættustýringarkerfi gæti leyst vandann,“ segir í skýrslunni.

Íbúðabréfakerfið var tekið upp 1. júlí 2004 og húsbréfakerfið lagt niður. Í lok júní fór fram stórt skiptiútboð þar sem eigendum húsbréfa og húsnæðisbréfa var gefinn kostur á að skipta bréfum sínum í hin nýju íbúðabréf. Skuldabréfaskiptin voru að mati rannsóknarnefndarinar ein verstu og afdrifaríkustu mistök sem Íbúðalánasjóður hefur gert, ef ekki þau allra verstu. „Sjóðurinn tapaði að lágmarki 21 milljarði (á verðlagi 2012) vegna þeirra. Þar fyrir utan tapaði sjóðurinn 3,5 milljörðum (m.v. verðlag og vexti 2012) á reiknivillu sem gerð var í skiptunum (1,5 milljörðum m.v. verðlag og vexti 2004). Skiptin hrundu af stað afar slæmri atburðarás.“

Að mati nefndarinnar gerðu ein stór skuldabréfaskipti í stað fleiri minni það að verkum að mikið var í húfi að þau tækjust vel. „Íbúðalánasjóður ákvað skiptiálagið lágt (ákvörðunarferlið var afleitt) og að lengra yrði í gjalddaga á bréfunum sem skipt var í. Hvort tveggja var gert á kostnað eigin hagsmuna sjóðsins,“ segir í skýrslunni.

Mjög takmörkuð áhættuvörn

Þar segir jafnframt að skiptiútboðið hafi verið framkvæmt á forsendum sem stóðust ekki og vanrækt var að gaumgæfa. Um 31% húsbréfa var ekki skipt. Þau húsbréf áttu að virka sem fullnægjandi áhættuvörn, hægt væri að greiða þau upp ef til uppgreiðslna kæmi og nota þannig uppgreiðslufé til að minnka skuldir Íbúðalánasjóðs.

„Til að gera langa sögu stutta reyndist þessi áhættuvörn mjög takmörkuð þegar gríðarlegar uppgreiðslur hófust í ágúst 2004, hún mistókst í raun. Einungis var hægt að mæta um fjórðungi uppgreiðslna með útdrætti húsbréfa. Þrír fjórðu uppgreiðslnanna sköpuðu því vanda hjá sjóðnum. Eitthvað annað varð að gera við það fé til að ávaxta það.“

Í skýrslunni kemur fram að uppgreiðslurnar hófust þegar KB-banki hóf að veita íbúðaveðlán 23. ágúst 2004 og aðrir bankar nokkrum dögum seinna. „Auk þess vanda sem uppgreiðslurnar sköpuðu var spurning hvað Íbúðalánasjóður átti að gera þegar aðrir buðu hagstæð íbúðaveðlán. Eðlilegast hefði verið að hann hefði tekið þann kostinn að halda sig til hlés og einbeita sér að því að lágmarka eigið tap og sinna hópum sem bankarnir sinntu ekki. Íbúðalánasjóður gerði það ekki heldur fór í samkeppni við bankana og reyndi að halda sínum hlut með ýmsum ráðum.“

Eðlilegast hefði verið að hætta útgáfu

Rannsóknarnefndin segir að þrátt fyrir hinar miklu uppgreiðslur hafi sjóðurinn haldið áfram að selja íbúðabréf á markaði og fengið þannig inn enn meira fé. Uppgreiðslur voru meiri en útlán hjá sjóðnum í hverjum mánuði frá september 2004 til apríl 2006. Á því tímabili voru uppgreiðslur umfram útlán samtals 112 milljarðar og það var fé sem sjóðurinn hafði engin not fyrir.

„Samt sem áður sótti hann sér til viðbótar 69 milljarða af markaði á sama tímabili með útgáfu (sölu) íbúðabréfa þannig að fé sem hann hafði ekkert með að gera var samtals um 181 milljarður á umræddu tímabili. Engin haldbær ástæða var fyrir þessum útgáfum enda juku þær vanda sjóðsins stórlega.

Áframhaldandi útgáfur voru réttlættar með ýmsum hætti, m.a. að stöðvun útgáfu minnkaði áhuga erlendra fjárfesta á íbúðabréfum. Reyndar bendir margt til þess að markmið um kaup útlendinga á íbúðabréfum hafi skyggt á flest annað hjá Íbúðalánasjóði og byrgt forystu sjóðsins sýn á grunnhlutverk sitt.“

Fljótlega eftir að uppgreiðslur hófust hjá sjóðnum ákváðu yfirvöld að hækka veðhlutfall lána Íbúðalánasjóðs upp í 90% auk þess að hækka hámarkslán ríflega. Gerði þetta að verkum að Íbúðalánasjóður gat aukið útlán sín.

Íbúðalánasjóður ákvað í desember 2004 að ávaxta umframfé sitt með lánssamningum við banka og sparisjóði, en nefndin telur að allt bendi til að þessir samningar hafi verið ólöglegir. Sjóðurinn lánaði bönkum og sparisjóðum samtals 95 milljarða króna á tímabilinu desember 2004 til desember 2005. Þessi lán juku getu banka og sparisjóða til að veita íbúðaveðlán, sem aftur leiddu til meiri uppgreiðslna hjá sjóðnum sem ollu honum tapi auk þess að auka enn á þensluna í hagkerfinu, að því er segir í skýrslunni. Er það mat nefndarinnar að með lánunum hafi sjóðurinn á vissan hátt farið fram hjá eigin reglum um hámarkslán.

„Eðlilegasta ráðstöfun uppgreiðslufjár hefði verið að bjóða það til útlána og hætta útgáfu íbúðabréfa á meðan og eftir atvikum kaupa eigin fjármögnunarbréf, þ.e. íbúðabréf. Lánin til banka og sparisjóða hafa verið réttlætt með því að þau hafi gefið betri vexti en slík kaup. Það er vafasamt þegar tekið er tillit til rekstrarkostnaðar, útlánaáhættu og uppgreiðsluáhættu. Lánin fólu í sér mun meiri áhættu en að kaupa eigin bréf. Vafasamt er að nokkur ávinningur hafi verið í því fólginn fyrir Íbúðalánasjóð að gera lánssamningana við banka og sparisjóði.“