Á síðastliðnum tveimur árum hefur Íslandspóstur fengið úthlutað tæplega 1,1 milljarði króna úr ríkissjóði vegna alþjónustubyrði sem hvílir á fyrirtækinu lögum samkvæmt. Er það annars vegar gert í ákvörðun Póst- og fjarskiptastofnunar (PFS) nr. 1/2021 og hins vegar ákvörðun Byggðastofnunar nr. Á-1/2022, sem tók við eftirlitshlutverki PFS í byrjun nóvember síðastliðinn er PFS varð að Fjarskiptastofu. Þar af hefur félagið fengið úthlutað samtals 260 milljónum króna vegna lagaákvæðis í póstlögum, sem síðar var breytt, sem sagði til um að gjaldskrá fyrir alþjónustu skuli vera sú sama um land allt. Eins og Viðskiptablaðið hefur greint frá varð ákvæðið þess valdandi að samkeppnisaðilar töldu sig ekki lengur geta keppt við opinbera hlutafélagið Íslandspóst, þar sem það niðurgreiði þjónustu sína með beinum fjárframlögum frá eiganda sínum.

Ofangreint lagaákvæði um „eitt verð um allt land" setti Póstinn í vandræði þar sem stjórnendur félagsins töldu að með því að taka „meðaltalsverð" á landið allt myndi það verðleggja sig út af markaði á höfuðborgarsvæðinu. Í staðinn var ákveðið að taka landið allt og lækka það niður á verðið fyrir höfuðborgarsvæðið. Í einhverjum tilfellum þýddi það ríflega 35% lækkun sendingarkostnaðar. Kostnaðurinn við að veita þjónustuna hélst þó áfram sá sami.

„Sigurður Ingi Jóhannsson innviðaráðherra lagði á sínum tíma fram frumvarp að nýjum póstlögum og þar var áfram gert ráð fyrir þeirri kvöð um eitt verð um allt land í bréfasendingum, eins og hafði lengi verið í gömlu póstlögunum. Í gömlu lögunum var Pósturinn með einkarétt á hluta bréfasendinga, en í póstsendingum á pökkum hefur ríkt mikil samkeppni um árabil. Þegar frumvarp Sigurðar Inga var til umræðu skaut sú hugmynd upp kollinum að sama verð um allt land ætti að líka að ná yfir pakkasendingar Póstsins. Þetta þótti meirihluta umhverfis- og samgöngunefndar mjög sniðug hugmynd og lagði þetta til.

Þegar nefndarálit og umræður í þinginu eru skoðaðar má sjá að það var ekki verið að leggja til einhvers konar niðurgreiðslu, heldur var lagt til að það yrði sama verð um allt land vegna meintra jafnræðissjónarmiða. Það var búið að tíðkast um árabil í bréfasendingum að reikna út meðalverð út frá raunkostnaði og út frá því ákveðið verð fyrir þjónustuna sem náði til alls landsins. Þegar frumvarpið varð að lögum og þetta ákvæði náði einnig yfir pakkasendingar, þá þótti Póstinum óþægilegt að þurfa að reikna út meðalverð, því þá hefðu þeir þurft að hækka verð á pakkasendingum á höfuðborgarsvæðinu. Þetta endaði því með því að Pósturinn ákvað að verðið sem hafði áður einungis gilt á höfuðborgarsvæðinu skyldi nú ná yfir allt landið. Á móti yrði svo sótt um ríkisstyrk. En eins og fyrr segir var það aldrei meiningin, þegar ákvæðinu um sama verð um allt land var bætt við frumvarpið, að ríkið ætti að greiða niður pakkasendingar Póstsins," segir Ólafur Stephensen, framkvæmdastjóri Félags atvinnurekenda.

Félag atvinnurekenda (FA) hefur fyrir hönd félagsmanna sinna sem hafa þurft að þola samkeppnisskekkju vegna ofangreinds lagaákvæðis bent á að 3. mgr. 17. gr. laga um póstþjónustu nr. 98/2019 segi að gjaldskrár fyrir alþjónustu skuli taka mið af raunkostnaði við að veita þjónustuna, að viðbættum hæfilegum hagnaði. Verðskrá Íslandspósts taki augljóslega ekki mið af þessum þáttum.

Óvirkt lagaákvæði?

Í frétt Morgunblaðsins frá því í mars á síðasta ári var sagt frá svari Samgönguráðuneytisins (nú innviðaráðuneytið) við fyrirspurn blaðsins um þessa meintu niðurgreiðslu. „Afleiðing af umræddu ákvæði er að greiðsluskylda stofnaðist á hendur ríkinu, sem nemur 126 milljónum króna að mati Póst- og fjarskiptastofnunar, sem kemur til viðbótar þeim kostnaði sem fellur til vegna veitingar póstþjónustu á óvirkum markaðssvæðum. Önnur afleiðing af 2. mgr. er að ákvæði 3. mgr. um raunkostnað að viðbættum hæfilegum hagnaði er ekki að öllu leyti virkt. Ráðuneytið er ekki í stöðu til að tjá sig um meinta niðurgreiðslu Íslandspósts í þessu sambandi ," sagði m.a. í frétt blaðsins.

Í byrjun þessa árs sendi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið aftur á móti frá sér bréf til Morgunblaðsins þar sem sagði að svar þess til Morgunblaðsins hefði verið slitið úr samhengi. Aftur á móti vildi ráðuneytið ekki staðfesta að það telji viðkomandi lagaákvæði óvirkt.

„Þegar svar ráðuneytisins birtist í Morgunblaðinu um að ákvæðið um sömu verðskrá um allt land þýddi að lagaákvæðið um raunkostnað væri ekki fyllilega virkt rákum við hjá FA upp stór augu. Það er einfaldlega vegna þess að þetta er stjórnarskrárbrot; framkvæmdavaldið getur ekki sagt að ákveðinn partur af lögum sem sett eru af Alþingi sé „ekki fyllilega virkur". Þetta er einfalt brot á grundvallarákvæði stjórnarskrárinnar um þrískiptingu ríkisvalds, þar sem segir að Alþingi fari með löggjafarvald en ekki framkvæmdarvaldið sjálft," segir Ólafur.

„Ráðuneytið steig svo fram og sagði í svari til Félags atvinnurekenda að afstaðan um óvirkni lagaákvæðisins um raunkostnað væri frá PFS komin en ekki ráðuneytinu sjálfu. Við hjá FA sendum því ráðuneytinu annað skeyti þar sem kallað var eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort ákvæði laga geti talist óvirkt," bætir Ólafur við.

Bréf FA til ráðuneytisins

„Svar ráðuneytisins til Morgunblaðsins - sem mátti skilja sem svo að ráðuneytið hefði komizt að þeirri lögfræðilegu niðurstöðu að ákvæðið væri „ekki að öllu leyti virkt" - hefði verið tekið úr samhengi. Ráðuneytið hefði eingöngu óskað eftir efnivið frá Póst- og fjarskiptastofnun (PFS) vegna fyrirspurnar blaðsins og væri svarið lesið í heild og samhengi kæmi fram að ekki væri um afstöðu ráðuneytisins að ræða heldur PFS," segir m.a. í umræddu bréfi FA til ráðuneytisins.

Bendir FA á að túlkun PFS á póstlögum - eins og þau voru frá gildistöku 1. janúar 2020 og þar til 2. mgr. 17. gr. var felld út úr lögunum með lögum nr. 76/2021 sem tóku gildi 1. júlí 2021 - skipti miklu fyrir hagsmuni fyrirtækja sem keppi við Íslandspóst ohf. í pakkadreifingu. Með vísan til umrædds lagaákvæðis, sem kvað á um að gjaldskrá fyrir alþjónustu skyldi vera sú sama um allt land, hafi Íslandspóstur ákveðið nýja gjaldskrá sem tók gildi í ársbyrjun 2020. Með gjaldskránni hafi verð fyrir dreifingu á öllum svæðum verið lækkað niður í það sem áður hafði gilt um dreifingu innan höfuðborgarsvæðisins. „Þetta var augljóst brot á 3. mgr. 17. gr. póstlaganna um að gjaldskrár fyrir alþjónustu skyldu byggjast á raunkostnaði að viðbættum hæfilegum hagnaði; undirverðlagning og taprekstur blasti við," segir í bréfinu áður en ákvörðun PFS nr. 1/2021 er gagnrýnd harðlega:

„Á hinni nýstárlegu túlkun sinni, að 2. mgr. 17. gr. laganna gerði 3. mgr. óvirka, virðist Póst- og fjarskiptastofnun hins vegar hafa byggt ákvörðun sína nr. 1/2021, þar sem Póstinum voru m.a. ákvarðaðar 126 milljónir króna af fé skattgreiðenda vegna taps á pakkaflutningum. Þar með voru skattgreiðendur látnir greiða kostnaðinn af undirverðlagningu ríkisfyrirtækisins. Sú ólögmæta undirverðlagning bitnaði hart á hagsmunum fjölda póst- og vörudreifingarfyrirtækja um allt land, sem gátu engan veginn keppt við hið lága verð ríkisfyrirtækisins. Rétt er að rifja upp að í ákvörðun PFS var hvergi vitnað til 3. mgr. 17. gr. póstlaganna og má það heita með ólíkindum, enda vísanir til þess lagaákvæðis eins og rauður þráður í gegnum margar aðrar ákvarðanir stofnunarinnar, þ.m.t. ákvörðun 13/2020, sem birt var rúmum sex vikum á undan ákvörðun 1/2021."

Ólafur segir að Póst- og fjarskiptastofnun hafi til að byrja með staðið sig í stykkinu og sent erindi á Póstinn þar sem krafist var útskýringa á hvernig verðskráin samrýmdist ákvæðinu um að gjaldskrár fyrir alþjónustu skuli taka mið af raunkostnaði við að veita þjónustuna, að viðbættum hæfilegum hagnaði. „Lítið varð um svör við því frá Póstinum en skyndilega var PFS búin að skipta um skoðun og þótti verðskráin í fínasta lagi. Hvað varð til þess að PFS skipti um skoðun er eitthvað sem við höfum aldrei fengið skýringu á. PFS tók svo í byrjun síðasta árs ákvörðun um greiðslu úr ríkissjóði til Póstsins vegna alþjónustubyrði og 126 milljónir af þeirri greiðslu eru tilkomnar vegna ákvæðisins um eitt verð um allt land. Í þeirri ákvörðun er hvergi minnst á lagaákvæðið um raunkostnað, sem er algjört lykilatriði í póstlöggjöfinni og til þess hugsað að koma í veg fyrir undirverðlagningu alþjónustuveitanda."

„Einhver lélegasta stjórnsýsla sem ég hef orðið vitni að"

Í bréfinu bendir FA á að afstaða ráðuneytisins, eins og henni var lýst í áðurnefndu bréfi, „eða afstöðuleysi er kannski réttara orðalag", virðist ekki hafa skilað sér til Byggðastofnunar, sem tók eins og fyrr segir við eftirliti með póstmálum 1. nóvember síðastliðinn. Vísar FA til viðtals við Hjalta Árnason, yfirlögfræðings Byggðastofnunar, sem birtist í Morgunblaðinu 17. desember síðastliðinn. Þar sagði Hjalti meðal annars:

„Við þjónustuþættina bætist einnig tekjutap vegna ákvæðis 2. mgr. 17. gr. laga um póstþjónustu nr. 98/2019 um sama verð um allt land á vörum innan alþjónustu. Þessu ákvæði var breytt með lögum nr. 76/2021 en varð þess valdandi á meðan það var í gildi að ákvæði 3. mgr. sömu greinar var ekki fyllilega virkt eins og kemur fram í svari ráðuneytisins við fyrirspurn ykkar [á Morgunblaðinu] í mars á þessu ári [...] Byggðastofnun og Póst- og fjarskiptastofnun taka undir þetta sjónarmið ráðuneytisins."

Segir FA í bréfinu að Byggðastofnun virðist þannig byggja á því sem hún telur „sjónarmið ráðuneytisins" í þessu máli. „Þetta skiptir félagsmenn FA og önnur fyrirtæki í pakkadreifingu miklu máli, vegna þess að á grundvelli þessarar einkar vafasömu lagatúlkunar hyggst Byggðastofnun á ný úrskurða Íslandspósti alþjónustuframlag eins og fram kemur í áðurnefndri frétt Morgunblaðsins frá 17. desember," segir í bréfinu til ráðuneytisins.

Fór það svo að Byggðastofnun úrskurðaði í ákvörðun nr. Á-1/2022 að Íslandspóstur skyldi fá úthlutað samtals 563 milljónum króna úr ríkissjóði í alþjónustuframlag vegna ársins 2021. Þar af fékk félagið úthlutað 134 milljónum króna vegna ákvæðis um sömu gjaldskrá um allt land.

„Í öllum þessum vandræðagangi hefur ráðuneytið greinilega gert einhvers konar samkomulag við Byggðastofnun, sem nú hefur tekið við þessum beiska kaleik að úthluta þessum niðurgreiðslum, um að svara ekki erindi okkar fyrr en búið væri að taka ákvörðun um fjárhæð greiðslu úr ríkissjóði vegna alþjónustubyrði. Þá segir ráðuneytið að það sé einfaldlega búið að taka ákvörðun í málinu og ráðuneytið geti ekkert gert í málinu. Aftur á móti ber ráðuneytinu að sjálfsögðu að sinna eftirlitsskyldu gagnvart sínum undirstofnunum og gæta þess að farið sé að lögum við úrlausn mála. Þetta er einhver lélegasta stjórnsýsla sem ég hef orðið vitni að. Öll sagan ber þess merki að ríkiskerfið sé í meðvirkniskasti með ríkisfyrirtæki sem var óvart sett í erfiða stöðu með lagabreytingu," segir Ólafur og bætir við:

„Það er ekkert mótsagnakennt við það að verðskrá miðist við raunkostnað en það sé jafnframt sama verð um allt land. Það eru meira að segja settar slíkar skyldur á einkaaðila, t.d. í lyfjalöggjöf, um að vera með eitt verð um allt land án þess að því fylgi nokkurt ríkisframlag."

FA kallar eftir afstöðu ráðuneytisins

Í bréfi FA er vísað í frétt sem birtist í Morgunblaðinu 22. janúar síðastliðinn þar sem fram kemur að blaðið hafi sent ráðuneytinu spurningar og ráðuneytið ítrekað að það væri ekki afstaða þess að lagaákvæðið um raunkostnað hefði verið óvirkt. Hins vegar hafi ráðuneytið ekki gefið skýr svör um það hvort það telji yfirleitt að lagaákvæði geti verið óvirk og ekki heldur viljað staðfesta að það telji að 3. mgr. 17. gr. póstlaganna hafi verið virk á þeim tíma sem um ræðir.

Í ljósi þess taldi FA afar brýnt að ráðuneytið svari eftirfarandi spurningum með „skýrum og afdráttarlausum hætti" og skýri þannig sjónarmið sitt í málinu:

1.     Telur ráðuneytið að 3. mgr. 17. gr. póstlaga, nr. 98/2019, hafi verið óvirk eða ekki að fullu virk á tímabilinu 1. janúar 2020 til 1. júlí 2021? Telji ráðuneytið að ákvæðið hafi ekki verið að fullu virkt, með hvaða rökum?

2.     Telur ráðuneytið einhverja innri mótsögn í þeim ákvæðum sem var að finna í 2. og 3. mgr. 17. gr. póstlaganna á þessum tíma, þ.e. að gjaldskrá geti ekki verið sú sama um allt land og jafnframt miðazt við raunkostnað að viðbættum hæfilegum hagnaði? Ef ráðuneytið telur að svo sé, með hvaða rökum og með vísan til hvaða fordæma?

Svar ráðuneytisins

22. febrúar síðastliðinn, barst svar frá innviðaráðuneytinu við fyrirspurn FA. Í svarbréfinu segir að ráðuneytið telji ekki efni til að rekja setningu laga nr. 98/2019 (lög um póstþjónustu) né þær breytingar sem gerðar hafi verið á þeim lögum, „enda telur ráðuneytið yður þær vel kunnar". Þá hafi ráðuneytið þegar svarað félaginu, með bréfi dags. 26. mars 2021, varðandi það hvernig á því stóð að talað var um óvirkt lagaákvæði í svari ráðuneytisins til Morgunblaðsins.

Sé litið til spurninga FA segir ráðuneytið að túlkun PFS, nú Fjarskiptastofu, liggi fyrir með ákvörðun nr. 1/2021, sem Byggðastofnun taki undir í ákvörðun sinni nr. Á-1/2022. Umræddar ákvarðanir séu kæranlegar til úrskurðarnefndar fjarskipta- og póstmála og verði þær því ekki endurskoðaðar af ráðuneytinu.

„Auk þess bendir ráðuneytið á að 2. mgr. 17. gr. hefur tekið breytingum og þýðingarlaust er fyrir ráðuneytið að hafa uppi almennar vangaveltur um virkni eða óvirkni lagaákvæða sem ekki er lengur að finna í lögum. Ágreiningur um réttarstöðu aðila vegna nefnds lagaákvæðis, verður því eingöngu leiddur til lykta hjá dómstólum. Ráðuneytið vísar að öðru leyti til ákvarðana Póst- og fjarskiptastofnunar nr. 1/2021 og Byggðastofnunar nr. Á-1/2022," segir að lokum í bréfi ráðuneytisins.

Ólafur furðar sig á að í svari ráðuneytisins segi að það að velta fyrir sér gildi lagagreinar um raunkostnað hafi enga þýðingu. „Það hefur bara víst þýðingu þar sem það er búið að úthluta 260 milljónum króna úr ríkissjóði vegna ákvarðana sem byggðust á galinni lagatúlkun. Svo segir ráðuneytið með þjósti að ákvarðanir eftirlitsstofnananna séu kæranlegar. Aftur á móti er það svo að það hefur verið á brattann að sækja fyrir keppinauta Íslandspósts að kæra ákvarðanir sem snúa eingöngu að Íslandspósti. Það er vegna þess að úrskurðarnefndin hefur stundum komist að þeirri niðurstöðu að samkeppnisaðili sem kærir ákvörðun sé ekki aðili máls og hafi því ekki lögvarinna hagsmuna að gæta. Í þessu tilfelli þykir mér þó engu að síður líklegt að á það verði látið reyna á að kæra ákvörðun Byggðastofnunar. Okkur þykir nú blasa við að samkeppnisaðilar Póstsins hafi lögvarða hagsmuni af máli þar sem ríkið gerir stærsta fyrirtækinu á markaðnum kleift að beita undirverðlagningu og setji þannig alla aðra í ómögulega stöðu."

Ólafur bendir á að umrætt lagaákvæði um „eitt verð um allt land", sem hafi fengið að lifa í 18-19 mánuði, hafi verið sett með byggðastefnu í huga. Aftur á móti hafi afleiðingin orðið sú að fótunum var kippt undan rekstri pakkadreifingar hjá fjölda lítilla og meðalstórra fyrirtækja um allt land sem eiga í samkeppni við Póstinn. „Það er undarlegasta byggðastefna sem ég hef heyrt um," segir hann að lokum.