*

laugardagur, 26. september 2020
Frjáls verslun 25. desember 2019 12:11

Saga bankakerfisins: Helsi og frelsi

Íslenska bankakerfið hefur gengið í gegnum afar ólík tímabil frá tilurð þess með stofnun Landsbankans árið 1886.

Júlíus Þór Halldórsson
Landsbankahúsið við Austurstræti var upphaflega byggt árið 1898, en brann að útveggjunum árið 1915 og var í kjölfarið endurreist með viðbótum.
Birgir Ísl. Gunnarsson

Íslenski fjármálamarkaðurinn hefur eðlilega tekið miklum stakkaskiptum frá því Landsbankinn var stofnaður í lok 19. aldar. Umgjörðin, starfsemin og viðhorfin eru gjörbreytt, en fjöldi banka og eignarhald þeirra virðist ganga í hringi.

Aukið vaxtafrelsi og áhersla á að þeir taki mið af aðstæðum hverju sinni, aukið frelsi í gjaldeyrisviðskiptum, og víðari sjóndeildarhringur einstakra banka eru meðal þeirra grundvallarbreytinga sem átt hafa sér stað í gegn um árin. Sitt sýnist þó eflaust hverjum um hvernig bankarnir hafa farið með hið aukna frelsi. Þá hefur umgjörð og stjórn peningamála breyst verulega.

Á fjórða áratug síðustu aldar stóð yfir tímabil mikilla hafta og ríkisinngripa í íslenskri hagsögu, og fjármálakerfið var þar engin undantekning. Bankakerfið samanstóð af þremur ríkisbönkum: Landsbankanum, Útvegsbankanum og Búnaðarbankanum, sem lutu pólitískri stjórn.

Gjaldeyrisverslun varð að fara í gegnum þá, og var miklum takmörkunum háð, og vextir voru ákveðnir af stjórnvöldum, með litlu sem engu tilliti til efnahagsaðstæðna. Eins og nöfn bankanna bera með sér var sérstök áhersla lögð á að lána til undirstöðuatvinnuveganna tveggja, sjávarútvegs og landbúnaðar, en annarri atvinnustarfsemi lítill gaumur gefinn.

Þetta fyrirkomulag sérhæfðra banka fyrir hverja atvinnugrein átti eftir að vera ríkjandi í bankakerfinu langt fram eftir öldinni, en rætur þess má rekja til 3. áratugarins.

„Lítt dulbúin hagsmunagæsla“
Jóhannes Nordal lýsir tilurð og eðli hins þríhöfða ríkisrekna bankakerfi svo, í grein sinni Mótun peningakerfisins fyrir og eftir 1930:

„Þannig fór á þessum árum að mótast viðskiptabankakerfi sem einkenndist af lítt dulbúinni hagsmunagæslu, sem hlaut að vera í andstöðu við frjálsa samkeppni og markaðsbúskap. Líta má á þessar breytingar á bankakerfinu sem þátt í að auka vægi sértækra aðgerða í efnahagsíslenska fjármálakerfisins Valur Valsson, bankastjóri Íslandsbanka, og Bjarni Ármansson, bankastjóri Fjárfestingabanka Atvinnulífsins, við sameiningu þeirra árið 2000.  MYND/Árni Sæberg 88 stærstu málum sem átti eftir að vera eitt höfuðeinkenni þróunarinnar á fjórða áratugnum. Ekki var um miðstýrt ríkiskerfi að ræða, heldur sjálfstæðar einingar þar sem allir stjórnmálaflokkar og helstu hagsmunahópar áttu sér málsvara.“

Útvegsbankinn var þó ekki eina framtak yfirvalda til að fjármagna fjárfestingar í fiskveiðum. Fiskveiðasjóður, sem var stofnaður 1905, hafði það hlutverk að efla fiskveiðar og sjávarútveg með hagkvæmum lánum til skipakaupa. Árið 1931 var lagt gjald á útfluttar sjávarafurðir, sem fjármagnaði sjóðinn, og það fyrirkomulag hélst til 1986.

Árið 1953 voru svo Framkvæmdabanki Íslands og Iðnaðarbanki Íslands stofnaðir. Iðnaðarbankinn þjónaði eins og nafnið gefur til kynna iðnaðinum, en tilgangur Framkvæmdabankans var að stuðla að uppbyggingu atvinnulífs almennt, og sker sig því nokkuð úr.

Gullfóturinn sem aldrei varð
Ekki var starfandi sjálfstæður seðlabanki á þessum tíma, heldur hafði Landsbankinn tekið að sér útgáfu seðla árið 1924 og verið skilgreindur sem seðlabanki landsins með lögum árið 1927. Árið 1930 var svo seðlabankastarfsemi hans formlega aðskilin viðskiptabankastarfseminni, en í framkvæmd voru skilin milli deildanna afar óskýr og áttu eftir að verða enn óskýrari.

Sjálfstæði seðlabanka var ekki álitið skipta sköpum, að miklu leyti vegna þess að helstu sérfræðingar og stjórnmálamenn heims voru svo til samhljóma um að gullfóturinn – innleysanleiki peningaseðla fyrir gull, sem hafði verið tímabundið afnuminn vegna heimsstyrjaldarinnar fyrri – skyldi endurreistur von bráðar. Kreppan mikla gjörbreytti þeim viðhorfum hinsvegar og hinn alþjóðlegi samhljómur um gullfótinn gufaði í kjölfarið upp.

Því fór svo að meginforsenda fyrirkomulagsins um gullfótinn, sem kveðið var á um í lögum, varð aldrei að veruleika, og spár um að viðskiptabankahlutverk bankans myndi smám saman víkja fyrir seðlabankahlutverkinu rættust ekki. Þannig leiddi fyrirkomulagið til veikrar stjórnar peningamála allt þar til Seðlabanki Íslands var loks settur á fót sem sjálfstæð stofnun, að sögn Jóhannesar Nordal.

Innflutningur óþarfa bannaður
Sama ár og seðlabankinn tók að sér seðlaútgáfu, 1924, var sett reglugerð um að öll gjaldeyrisverslun landsmanna skyldi fara fram í gegnum bankana og gjaldeyrir gerður skilaskyldur. Bönkunum var svo falið að „takmarka eftir því sem við yrði komið gjaldeyrissölu til kaupa á óþarfa vörum.“

Síðar sama ár var það ákveðið af bankaráði Landsbankans að svokölluð gengisnefnd fengi til umráða allan erlendan gjaldeyri landsins og innflutningur á öllum „óþörfum og lítt þörfum vörum“ bannaður með öllu. Skipuð var fimm manna innflutningsnefnd og allur innflutningur bannaður nema með leyfi hennar.

Einokun bankanna á gjaldeyrisviðskiptum átti eftir að standa í um hálfa öld, en um höftin segir Jóhannes: „Vafalaust hafa menn talið sig vera að bregðast við tímabundnum vanda með þessum ráðstöfunum og búist við því að brátt yrði unnt að hverfa aftur til frjálsra viðskiptahátta. Svo fór þó ekki heldur hélt haftakerfið áfram að færa út kvíarnar uns það ruddi öðrum hagstjórnartækjum að miklu leyti til hliðar. Átti þetta ekki síst við um stjórn peningamála sem svo mjög byggist á því að taka mið af og hafa áhrif á jafnvægi á gjaldeyris- og peningamörkuðum.“

„Íslendingar trúðu ekki á jafnvægi í efnahagsmálum sem lykil að framförum og velmegun, heldur á fjárfestingu og framkvæmdir,“ segir Jónas Haralz um þetta tímabil í grein í bókinni Frá kreppu til Viðreisnar. Hugsunarháttur ráðamanna og almennings hafi enn verið mótaður af því að stutt var frá því að þjóðin tók á sig hlutverk og skyldur fullvalda ríkis.

Viðreisnarárin
Eftir 30 ára haftatímabil hóf Viðreisnarstjórnin svokallaða – sem komst til valda árið 1959 – að slaka á kverkataki yfirvalda á efnahagslífinu og gera ýmsar umbætur á fyrirkomulagi þess. Gjaldeyrishöft voru afnumin, markaðsöflin virkjuð í meira mæli og frjálsræði aukið á innflutningi.

Gylfi Zoega segir um þessar breytingar í grein sinni Markaðsvæðing og markaðsbrestir:

„Verðbreytingar komu nú í stað hafta og skömmtunar á mörgum sviðum og lífskjör bötnuðu til muna. Gengisfellingum var beitt til þess að vinna bug á viðskiptahalla og einnig til þess að bregðast við aflabresti og viðskiptakjararýrnun á útflutningsmörkuðum. Ráðist var í virkjanir og stóriðjuframkvæmdir í því skyni að draga úr einhæfni atvinnulífs og útflutnings.“

Árið 1961 var starfsemi seðlabankans loks aðskilin frá Landsbankanum og Seðlabanki Íslands stofnaður. Sama ár var Verzlunarbanki Íslands stofnaður, og tveimur árum síðar Samvinnubanki Íslands.

Neikvæðir raunvextir og Ólafslög
Á 8. áratugnum tók vaxtaumhverfið töluverðum breytingum. Árið 1972 urðu raunvextir neikvæðir, og áttu eftir að vera það í rúman áratug, og í kjölfarið leið tímabil óvirkrar vaxtastefnu stjórnvalda undir lok. Þess í stað voru vextir nú breytilegir eftir aðstæðum, sem fól í sér talsverða hækkun nafnvaxta. Raunvextir náðu lágmarki sínu strax árið 1974 og voru þá neikvæðir um 25% á almennum skuldabréfalánum. Árið 1977 var vöxtum slíkra lána skipt í tvennt, grunnvexti og verðbætur, en þær skyldu hækka um 60% af verðbólgu umfram 26%, sem verðbólga stóð í um það leyti.

Árið 1979 var svo almenn verðtrygging innleidd með Ólafslögum, en samkvæmt þeim var innlánsstofnunum heimilt að binda höfuðstól lána við lánskjaravísitölu, sem samanstóð að 2/3 hluta af vísitölu framfærslukostnaðar (undanfara vísitölu neysluverðs) og 1/3 hluta af byggingarvísitölu. Frá og með 1995 hefur verðtrygging síðan miðast alfarið við vísitölu neysluverðs.

Upp úr 1980 var fyrirgreiðslufyrirkomulagi Seðlabankans við viðskiptabanka breytt töluvert. Áður gátu viðskiptabankar tekið yfirdrátt hjá Seðlabankanum svo til að vild en vaxtakjörin voru þrepaskipt og stigvaxandi eftir upphæð skuldarinnar. Eftir breytinguna veitti Seðlabankinn þrennskonar lán. Skammtímavíxlar, almennt til fimm daga, báru hæsta vexti, en þar næst komu endurhverf viðskipti með markaðsverðbréf, sem báru lægri vexti, og loks voru í undantekningartilfellum veitt lán til lengri tíma.

Vaxtafrelsi leiddi til aukins sparnaðar
Árið 1986 voru vextir gefnir frjálsir og í kjölfarið jókst sparnaðarhlutfall landsmanna töluvert. Mest var aukningin í lífeyrissjóðum og frjálsum sparnaði utan bankakerfisins, sem Sigurður Snævarr segir í bók sinni Haglýsing Íslands vera til marks um fjölgun sparnaðarkosta og hækkandi raunvexti.

Fyrstu verðbréfasjóðirnir höfðu þá tekið til starfa árið áður en árið 1984 hafði skattkerfinu verið breytt í átt til aukins jafnræðis milli skuldabréfa og hlutabréfa, auk þess að skattaafsláttur var veittur fyrir hlutabréfakaup. Verðbréfaþing Íslands var svo stofnað árið 1986.

Þá var eignaleigum heimilað að taka lán erlendis sama ár. Hlutabréfamarkaði – sem hafði ekki verið til í neinni raunverulegri mynd fram að þessu – og eignarleigum óx verulega ásmegin næstu árin í kjölfar þessara breytinga.

Fækkaði úr sjö í þrjá
Í lok 9. áratugarins riðaði Útvegsbankinn til falls, en hann hafði lengi átt í verulegum erfiðleikum vegna áhættusamra lána til sjávarútvegs, og verið haldið uppi af ríflegum fyrirgreiðslum Seðlabankans. Gjaldþrot Hafskipa hf. árið 1985 reið svo bankanum að fullu.

Árið 1990 keyptu Iðnaðarbankinn, Alþýðubankinn og Verslunarbankinn – sem þá voru allir einkareknir – leifar Útvegsbankans af ríkissjóði og sameinuðust undir upprunalegu nafni hans: Íslandsbanka hf. Sama ár keypti Landsbankinn svo Samvinnubankann, og þar með fækkaði bönkum úr sjö í þrjá á einu bretti, með tvo þeirra sem eftir stóðu í ríkiseigu.

Aðild Íslands að EES-samningnum árið 1994 færði lagaumhverfi íslensks fjármálamarkaðar til samræmis við það sem tíðkaðist annarsstaðar á innri markaði Evrópu. Eftir því sem leið á áratuginn var í auknum mæli litið á bankakerfið sem eina af meginstoðum efnahagslífsins.

Nánar er fjallað um málið í bókinni 300 stærstu sem var að koma út. Hægt er að kaupa eintak af bókinni hér.