*

miðvikudagur, 21. nóvember 2018
Símon Þór Jónsson
24. ágúst 2017 15:24

Sykurskattur og áhrif stjórnmála á skattkerfið almennt

Þrátt fyrir að einkenni góðs skattkerfis séu ljós koma stjórnmálin í veg fyrir að hægt sé að fá bestu útgáfu skattkerfisins út frá hagrænu sjónarmiði.

Haraldur Guðjónsson

Tuttugasta og fjórða maí síðastliðinn var útbýtt á Alþingi þingskjali nr. 906, sem er þingsályktunartillaga um lýðheilsuskatt. Felur tillagan í sér að ráðherrar skipi starfshóp sem ætlað er að semja frumvarp um lýðheilsuskatt, til að sporna gegn neyslu sykraðra gosdrykkja. 

Í tillögunni er rakið, allt frá lokum ársins 2006, hvernig skattar hafa ýmist verið lækkaðir eða hækkaðir á sykruðum gosdrykkjum, sykri og sætuefnum, með breytingum á lögum um virðisaukaskatt og vörugjöld. 

Frá 1. mars 2007 lækkaði verð sykraðra gosdrykkja umtalsvert vegna breytinga á vörugjöldum og virðisaukaskatti og frá 1. mars 2013 hækkuðu vörugjöld á sykur og sætuefni umtalsvert með svokölluðum sykurskatti, en hann var svo afnuminn 21 mánuði seinna, eða 1. janúar 2015. Nú er lagt til að skoðað verði að leggja á lýðheilsuskatt í þeim tilgangi að draga úr sykurneyslu. 

Með sykurskatti hafa stjórnmálamenn viljað nota skattkerfið til að draga úr neyslu sykurs. Ekki er hins vegar hægt að segja að staðfesta hafi einkennt sykurskattsstefnuna. Það vekur upp spurningu um áhrif stjórnmála á skattkerfið almennt og að hvaða marki þau áhrif séu æskileg. 

Skattar geta haft áhrif á hegðun og pólitískt er mikilvægt fyrir stjórnmálamenn að sýna vilja til að hafa áhrif á hegðun þegar þeir eru ekki við völd og hafa áhrif á hegðun þegar þeir eru við völd, eins og t.d. að letja fólk til óhóflegrar áfengis- og sykurneyslu, tóbaksreykinga eða hvetja fólk til umhverfisvænnar hegðunar. 

Skattastefna stjórnmálaflokkana er því oft lykilatriði í kosningum og þar með ræður viðhorf almennings hverju sinni miklu um þær breytingar sem gerðar eru á skattkerfinu. En hver eru þessi áhrif og að hvaða marki eru þau æskileg? 

Einkenni „góðs“ skattkerfis 

Fyrst er rétt að átta sig á því, að í grundvallaratriðum eru einkenni „góðs“ skattkerfis nokkuð ljós, a.m.k. frá hagrænu sjónarmiði. Skattkerfi þarf að vera:

  1. Skilvirkt, þ.e. ekki hafa áhrif á efnahagslega ákvarðanatöku og lágmarka kostnað stjórnvalda af rekstri kerfisins og kostnað skattgreiðenda af skattskilum, 
  2. Ekki hafa óhófleg áhrif á efnahagslegan hvata til að vinna og hvata til að spara/fjárfesta og 
  3. Skattalagabreytingar þurfa að vera í samræmi við þjóðhagsstefnuna hverju sinni og taka tillit til þess kerfis sem fyrir er, þ.m.t. skatta. 

Í ákveðnum tilvikum getur verið ástæða til að letja fólk eða hvetja til tiltekinnar hegðunar þar sem efnahagsleg ákvarðanataka einstaklinga er ekki í samræmi við heildarhagsmuni eða langtímahagsmuni, t.d. í sambandi við óheilbrigða neyslu, umhverfishegðun og sparnað eða eyðslu í þenslu eða kreppu.

Áhrif stjórnmála 

Þrátt fyrir nokkuð ljós einkenni góðs skattkerfis frá hagrænu sjónarmiði, þá má sjá að áhrif og átök á vettvangi stjórnmálanna, þ.m.t. vegna skrifræðis og hagsmunaaðila, koma gjarnan í veg fyrir að slíku skattkerfi verði náð. Í fyrsta lagi geta stjórnmál haft óhófleg áhrif á hegðun skattgreiðenda, eða ekki haft áhrif þegar það á við, t.d. í tengslum við efnahagslega hvata skattgreiðenda til að vinna annars vegar og spara hins vegar. 

Dæmigerð mistök eru að hækka skatta eða jaðarskatta svo mikið að fólk velji frí fram yfir vinnu, eyðslu frekar en sparnað, eða einfaldlega að sniðganga skatta eða svíkja undan skatti þar sem skattlagningin þykir orðin ósanngjörn og ábatinn af sniðgöngu og svikum meiri. Það þarf að gæta hófs í jaðarskattlagningu og við jöfnun á milli fólks í gegnum skattkerfið, annars tapa allir þegar upp er staðið. 

Í öðru lagi geta stjórnmál skapað óvissu vegna tíðra skattalagabreytinga, allt eftir því hvaða stjórnmálaflokkar eru við völd og hvaða skattastefnu er fylgt hverju sinni, en einnig eiga flokkar það til að breyta um skattastefnu frá einum tíma til annars. Sykurskattsstefnan á Íslandi síðustu ár er dæmi um þetta. 

Annað dæmi er Norræna velferðarstjórnin sem gerði yfir 100 skattalagabreytingar samkvæmt skýrslu Viðskiptaráðs. Sumar hefði hægri stjórn væntanlega líka gert í ljósi sérstakra aðstæðna eftir efnahagshrunið, en margar tengdust sjálfsagt þeirri staðreynd að vinstri stjórn tók við eftir langvarandi valdatíma miðju- og hægri stjórnar. 

Í þriðja lagi geta áhrif stjórnmála orðið til þess að gæði skattalöggjafar verða ekki eins mikil og æskilegt væri. Ef um pólitískt eða stefnumarkandi málefni er að ræða þá fær það gjarnan meiri athygli en fagleg útfærsla löggjafarinnar. Dæmi um skattalöggjöf sem hefði mátt vanda betur til eru lög frá 2006 sem heimiluðu að slhf. gæti verið ósjálfstæður skattaðili.

Pólitíska eða stefnumarkandi málefnið var að auðvelda aðkomu lífeyrissjóða og annarra fjárfesta, sem undanþegnir voru skatti, að samlagshlutafélagi í fjárfestingarstarfsemi. Lögin eru óskýr um skattlagningu skattskyldra meðfjárfesta í slhf. sem eru ósjálfstæðir skattaðilar og nokkur óvissa hefur verið um skattlagningu slíkra aðila í framkvæmd. 

Af framangreindri umfjöllun má ráða að áhrif og átök á vettvangi stjórnmálanna koma gjarnan í veg fyrir „bestun“ skattkerfisins. Þetta er órjúfanlegur hluti lýðræðisins og varla erum við að fara að skipta því út. Winston Churchill sagði á sínum tíma: “…it has been said that democracy is the worst form of Government except all those other forms that have been tried from time to time…“.

Höfundur er lögfræðingur hjá EY, endurskoðun og ráðgjöf.

Fréttabréf
Vikulegt fréttabréf Viðskiptablaðsins þar sem greint er frá því helsta sem gerst hefur í íslensku og erlendu viðskiptalífi.