*

föstudagur, 14. ágúst 2020
Bjarnfreður & Sigurbjörn
26. júlí 2020 13:42

Áframhaldandi mannréttindabrot í skattarefsimálum?

Á virkilega að refsa aðilum í annað sinn og láta þá svo þramma til Strassborgar eftir mörg ár og freista þess að fá mál sín endurupptekin?

Haraldur Guðjónsson

Mannréttindadómstóll Evrópu (MDE) hefur í þremur nýlegum dómum dæmt íslenska ríkið brotlegt gegn bannákvæði Mannréttindasáttmála Evrópu (MSE) við því að einstaklingar séu sóttir til saka eða þeim refsað oftar en einu sinni fyrir sama brot. Allir þrír dómarnir gegn Íslandi féllu í málum þar sem einstaklingum hafði verið refsað af íslenskum skattyfirvöldum í formi álags á vantalda skattstofna og í kjölfarið refsað í annað sinn fyrir dómi vegna sömu annmarka á skattskilum. Framangreind regla MSE þekkist sem reglan um ne bis in idem.

Um er að ræða grundvallarreglu þess efnis að þeir sem sæta opinberri málsmeðferð vegna gruns um refsiverða háttsemi eiga að geta treyst því að endanleg úrlausn málsins feli jafnframt í sér lok afskipta hins opinbera vegna þeirrar tilteknu háttsemi. Rétt eins og flest sem við kemur lögfræði er reglan ekki án undantekninga. Til einföldunar og með hliðsjón af íslenskum skattarefsirétti skiptir mestu máli að MDE hefur talið að reglan girði ekki fyrir tvöfalda málsmeðferð með því að fjallað sé um sama sakarefni bæði hjá skattyfirvöldum og í sakamáli sem rekið er fyrir dómi að því gefnu að rekstur mála sé nægilega tengdur að efni til og í tíma svo úr verði samþætt heild.

Í öllum þremur dómunum sem fallið hafa gegn Íslandi fyrir MDE hefur niðurstaðan ráðist af því að þessi skilyrði hafa ekki verið uppfyllt. Rökstuðningur MDE var í öllum meginatriðum samhljóða í þeim efnum en líkt og rökstutt verður í þessari grein má rekja ástæður þess til þess fyrirkomulags rannsókna og saksóknar skattalagabrota sem tíðkast lögum samkvæmt hér á landi. Rétt er að taka fram að MDE hefur vísað einu skattamáli frá dómi sem varðar meint brot íslenska ríkisins gegn reglunni um ne bis in idem. Nefnd þriggja dómara rökstuddi frávísunina sérstaklega og taldi skilyrðinu um nægjanlega samþættingu vera fullnægt. Sú niðurstaða helgast að mati höfunda aftur á móti fremur af sérstökum aðstæðum í málinu en því hvernig sakamálarannsóknum í skattamálum er almennt háttað lögum samkvæmt hér á landi.

Stiklað á stóru um lögbundna málsmeðferð stórfelldra skattalagabrota

Embætti skattsins hefur með höndum skatteftirlit og álagningu skatta. Ef grunur vaknar hjá skattinum um að tiltekinn skattaðili hafi gerst sekur um skattsvik vísar embættið málinu til skattrannsóknarstjóra ríkisins til rannsóknar, sem getur þó einnig hafið rannsókn að eigin frumkvæði eða eftir ábendingu frá lögreglu eða þriðja aðila. Rannsókn skattrannsóknarstjóra telst til sakamálarannsóknar og fær sá einstaklingur sem rannsóknin beinist að því réttarstöðu sakbornings, getur fengið skipaðan verjanda, er yfirheyrður í máli og mynd og þarf jafnvel að þola víðtækar heimildir skattrannsóknarstjóra til húsleitar, haldlagningar gagna og kyrrsetningar eigna.

Rannsóknin getur tekið langan tíma, jafnvel nokkur ár og lýkur með útgáfu rannsóknarskýrslu þar sem niðurstöður rannsóknarinnar eru teknar saman. Skýrslan er í kjölfarið send til embættis skattsins til hugsanlegrar endurálagningar skatta. Þá er einnig tekin ákvörðun um refsimeðferð málsins en hún getur falist í sektarmeðferð hjá skattrannsóknarstjóra, sektarmeðferð hjá yfirskattanefnd en ef ætlað skattalagabrot þykir stórfellt er málið sent til héraðssaksóknara til frekari rannsóknar. Embætti skattsins ber að leggja sjálfstætt mat á niðurstöður rannsóknar skattrannsóknarstjóra. Skatturinn óskar því almennt eftir nánari skýringum frá viðkomandi skattborgara á tilteknum atriðum.

Niðurstaða af sjálfstæðri athugun skattsins getur leitt til ákvörðunar um að leggja á skatta til samræmis við niðurstöður skattrannsóknarstjóra. Er þá úrskurðað um álagningu skatta og eftir atvikum beitingu 25% álags á áætlaða eða vantalda skattstofna. Þegar slíku álagi er beitt er um refsikennd viðurlög að ræða en refsingin felst þá í þeim skatti sem greiða þarf af álaginu. Til skýringar má nefna mál þar sem fyrir liggur að skattborgari A hafi vantalið skattstofn sinn um 1.000.000 kr. Skatturinn endurákvarðar skatta A í samræmi við það og leggur 25% álag á vantalda skattstofninn. Refsing A felst þá í skatti sem greiða þarf af 250.000 kr. Hjá héraðssaksóknara hefst ný sakamálarannsókn. Skattborgarinn er þá kallaður til yfirheyrslu á ný, fær réttarstöðu sakbornings, skipaðan verjanda o.s.frv. Héraðssaksóknara ber samkvæmt lögum að rannsaka málið sjálfstætt, jafnt til sektar og sýknu.

Í því sambandi skiptir ekki máli þó málsgögn skattyfirvalda hafi verið afhent lögreglu, enda ber henni að leggja sjálfstætt mat á þau gögn og framkvæma þá rannsókn sem hún telur viðeigandi. Þannig er ekkert í lögum eða birtum reglum sem gerir ráð fyrir því að héraðssaksóknari skuli takmarka rannsókn sína vegna fyrri rannsóknar skattrannsóknarstjóra heldur ber honum þvert á móti að rannsaka málið sjálfstætt, líkt og öll önnur sakamál. Það fer eftir atvikum hversu lengi rannsókn lögreglu stendur yfir og hversu ítarleg hún er en að henni lokinni tekur saksóknari ákvörðun um útgáfu ákæru. Sé ákæra gefin út er næsta öruggt að viðkomandi verði dæmdur sekur og því refsað í annað sinn fyrir nákvæmlega sömu annmarka á skattskilum, nú í formi fjársektar og jafnvel fangelsisvistar.

Umfjöllun um ástæður þessa er efni í sjálfstæða rannsókn en þær virðast í stuttu máli lúta að því að hér á landi hafi myndast dómvenja þess efnis að ef upphæðir vanskila aðila á sköttum eru nægilega háar, er sjálfkrafa litið svo á að viðkomandi hafi sýnt af sér saknæma háttsemi, þ.e. ásetning eða stórkostlegt gáleysi.

Rökstuðningur MDE í málum gegn Íslandi

Niðurstaða MDE, um að sú málsmeðferð sem lýst var hér að framan hafi ekki verið nægjanlega samþætt að efni til, var orðrétt sú sama í öllum þremur dómunum sem fallið hafa gegn Íslandi vegna brots á reglunni um ne bis in idem. Þannig tók dómstóllinn fram að lögregla og saksóknari hefðu að miklu leyti framkvæmt sjálfstæða rannsókn, þrátt fyrir að hafa haft aðgang að gögnum og skýrslum skattyfirvalda. Háttsemi einstaklinganna hafi því verið rannsökuð af mismunandi stjórnvöldum og málsmeðferðir málanna að stórum hluta verið óháðar hvorri annarri.

MDE taldi einnig að skilyrðið um samþættingu í tíma hafi ekki verið uppfyllt af ástæðum sem ekki er rúm til að reifa hér. Í stuttu máli telja höfundar að í rökstuðningi MDE fyrir brotum íslenska ríkisins á skilyrðinu um efnislega samþættingu felist tilvísun til þeirrar margföldu málsmeðferðar sem skattarefsimál sæta hér á landi og lýst var hér að framan. Þannig séu sterk rök fyrir því að fyrir liggi staðfest dómaframkvæmd MDE um að fyrirkomulag rannsókna og saksóknar skattalagabrota á Íslandi standist ekki viðmið dómstólsins um efnislega samþættingu. Í öllu falli sé fyrirkomulagið þannig upp byggt að verulegar líkur séu á að viðmiðið sé ekki uppfyllt í einstaka málum.

Bráðabirgðabreytingar á skattalögum

Nefndir sem stjórnvöld hafa skipað til að greina álitaefni sem leiða af dómum MDE í tengslum við rannsókn og saksókn skattalagabrota hafa ítrekað bent á nauðsyn lagabreytinga vegna túlkunar MDE á reglunni um ne bis in idem. Með bráðabirgðabreytingum á skattalögum frá maí síðastliðnum, hefur Alþingi loks tekið á málinu, síðast allra löggjafarþinga Norðurlandanna. Samkvæmt breytingunum skulu skattyfirvöld ekki beita álagi á skattstofna á árinu 2020 ef máli skattaðila vegna þeirra atvika sem eru tilefni endurákvörðunar skatta hefur verið vísað til refsimeðferðar.

Samkvæmt þessu hefur verið horfið frá beitingu álags á undandregna skattstofna í þeim málum sem fara í farveg refsimeðferðar vegna sömu annmarka á skattskilum. Frá þessu má álykta á þann veg að í breytingunum felist einnig að álagsbeiting skattyfirvalda útiloki að máli sé vísað til refsimeðferðar hjá héraðssaksóknara. Gildissvið breytingarlaganna er þó verulega takmarkað, enda gilda þau aðeins um beitingu álags árið 2020 og mál þar sem ekki hafði verið úrskurðað um endurálagningu skatta og beitingu álags þegar lögin tóku gildi.

Þó breytingarnar feli í sér réttarbót er ljóst að þær koma ekki beinlínis í veg fyrir að þeir sem hafa nú þegar þurft að þola refsingu í formi álags á skattstofna sína, þurfi að sæta áframhaldandi sakamálarannsókn lögreglu eða refsimeðferð fyrir dómi. Það verður að teljast afar sérstök staða, enda má leiða af lögskýringargögnum með breytingarlögunum að löggjafinn hefur viðurkennt að núgildandi fyrirkomulag rannsókna og saksóknar skattalagabrota byggi á óskýrum viðmiðum og sé til þess fallið að brjóta í bága við rétt fólks samkvæmt MSE. Breytingarnar séu bráðabirgða en varanlegra breytinga sé að vænta.

Mál Sigur Rósar o.fl.

Samkvæmt upplýsingum frá héraðssaksóknara eru mál u.þ.b. 100 einstaklinga enn til meðferðar fyrir dómstólum og falla því ekki undir gildissvið bráðabirgðalaganna. Þessir einstaklingar bíða eftir að fá úrlausn sinna mála og eftir atvikum verða refsað í annað sinn fyrir dómi. Þar sem líkur eru á að í það minnsta sé skilyrðinu um efnislega samþættingu ekki fullnægt í flestum ef ekki öllum þeim málum þurfa þessir aðilar áfram að sætta sig við að brotið sé á mannréttindum þeirra fyrir íslenskum dómstólum.

Í þessum hópi eru tónlistarmennirnir í hljómsveitinni Sigur Rós en nokkuð hefur verið fjallað um mál hljómsveitarinnar í fjölmiðlum. Til upprifjunar þá hóf skattrannsóknarstjóri rannsókn á skattskilum þeirra í byrjun árs 2016. Ekki var deilt um að mistök hafi átt sér stað við framtalsgerð og beittu skattyfirvöld álagi á vantalda skattstofna þeirra af þeim sökum. Síðar voru gefnar út ákærur vegna sömu annmarka á skattskilum.

Krafist var frávísunar allra fjögurra málanna fyrir héraðsdómi þar sem talið var að með útgáfu ákæru hefði íslenska ríkið brotið gegn reglunni um ne bis in idem. Héraðsdómur féllst á kröfu um frávísun en Landsréttur sneri þeirri niðurstöðu við með úrskurði þann 28. febrúar síðastliðnum. Málin bíða því efnismeðferðar í héraði næstkomandi vetur.

Hér gefst ekki færi á að rekja rökstuðning Landsréttar ítarlega en í stuttu máli telja höfundar að í niðurstöðu réttarins endurspeglist áralöng nálgun íslenskra dómstóla og ákæruvalds í sambærilegum málum. Sú nálgun felst í því að fordæmi Hæstaréttar Íslands frá 2017 er lagt til grundvallar sem sönnun fyrir því að fyrirkomulag rannsókna og saksóknar skattalagabrota hér á landi uppfylli viðmið MSE um efnislega samþættingu. Það hefur leitt til þess að eftir að sá dómur Hæstaréttar féll fæst ekki séð að máli hafi verið vísað frá dómi eða rannsókn hætt á þeim grundvelli að efnisleg samþætting hafi ekki þótt nægjanleg. Hins vegar má finna dæmi um hið gagnstæða vegna skorts á samþættingu í tíma. Þetta telja höfundar benda til þess að of mikil áhersla hafi verið lögð á skilyrðið um samþættingu í tíma við mat á því hvort viðmið reglunnar um ne bis in idem hafi verið uppfyllt, en ljóst er að bæði viðmiðin um samþættingu að efni til og í tíma þurfa að vera uppfyllt svo tvöföld málsmeðferð teljist heimil.

Þá er ljóst að dómur Hæstaréttar frá 2017 féll áður en MDE kvað upp dóma í tveimur af þeim þremur málum sem fallið hafa gegn íslenska ríkinu. Í dómnum miðaði Hæstiréttur einnig túlkun sína á efnislegri samþættingu fyrst og fremst við dóm MDE í skattamáli sem varðaði Noreg en þar í landi eru lög og málsmeðferð með öðrum hætti en tíðkast hérlendis. Líkt og nefnt hefur verið voru niðurstöður MDE í öllum þremur málunum gegn Íslandi samhljóða um að efnisleg samþætting málsmeðferðar hjá skattyfirvöldum, saksóknara og lögreglu hafi ekki verið nægjanleg. Þá er ljóst að íslenska ríkið byggði málsvörn sína fyrir MDE m.a. á beinni þýðingu framangreinds dóms Hæstaréttar en þeirri túlkun var hafnað í síðustu tveimur dómum MDE gegn Íslandi.

Með hliðsjón af framangreindu og þeirri staðreynd að Ísland hefur ekki brugðist við dómum MDE með varanlegum breytingum á efnismeðferð skattamála líkt og hin Norðurlöndin, telja höfundar blasa við að ástæða þess að MDE hefur ítrekað talið að Ísland hafi brotið gegn skilyrðinu um efnislega samþættingu megi rekja til lögbundins fyrirkomulags skattamála hér á landi. Því sé ekki réttlætanlegt að styðjast áfram við dóm Hæstaréttar frá 2017 sem fordæmi fyrir réttri túlkun á efnisþætti reglunnar um ne bis in idem. Í öllu falli sé verulegur vafi um lögmæti þess fyrirkomulags sem ákærur eru reistar á hér á landi í málum sem varða stórfelld skattalagabrot. Sá vafi ætti að vera túlkaður sakborningum í hag, ekki ríkisvaldinu.

Að lokum

Ekki fæst annað séð en að þær nefndir sem fjallað hafa um málið og nú síðast Alþingi séu sammála framangreindri túlkun um að lögum verði að breyta til að tryggja mannréttindi í skattamálum. Vandamálið er hins vegar að hið nýja bráðabirgðaákvæði gengur allt of skammt og gagnast engan veginn þeim fjölmörgu aðilum sem enn eru með mál sín í gangi innan dómskerfisins. Þetta er staðan þó niðurstaða nefndanna hafi verið að sterkar líkur séu á að meðferð hefðbundinna skattarefsimála hér á landi feli í sér brot gegn MSE eins og sáttmálinn er túlkaður af MDE.

Nú þegar íslenska ríkið hefur í þrígang verið dæmt fyrir brot á reglunni um ne bis in idem og niðurstöður sérfræðinefnda liggja fyrir er einkennilegt að horfa upp á aðgerðarleysi stjórnvalda gagnvart þeim sem sæta nú seinni refsimeðferð vegna sömu annmarka á skattskilum. Á virkilega að refsa þessum aðilum í annað sinn, þrátt fyrir greiningu og vitneskju um stöðu þessara mála, og láta þá svo þramma til Strassborgar eftir mörg ár og freista þess að fá mál sín endurupptekin síðar fyrir íslenskum dómstólum? Slík staða er varla ásættanleg eða boðleg í réttarríki.

Ef þessu verður ekki breytt strax, þannig að bráðabirgðaákvæðið taki einnig til þeirra aðila sem þegar hefur verið refsað með álagi á skattstofna og bíða nú loka rannsóknar héraðssaksóknara eða endanlegs dóms í síðari refsimeðferð, eru verulegar líkur á að gríðarlegt tjón bíði þeirra, auk frekari álitshnekkis og kostnaðar fyrir íslenska ríkið og ríkissjóð.

Grein þessi er byggð á lengri grein, sem er fræðileg úttekt á stöðu skattamála hér á landi með hliðsjón af reglunni um ne bis in idem og mun hún birtast í Tímariti Lögréttu á næstunni.

Bjarnfreður Ólafsson er lögmaður og meðeigandi á LOGOS og Sigurbjörn B. Edvardsson er lögfræðingur og fulltrúi á LOGOS

Fréttabréf
Vikulegt fréttabréf Viðskiptablaðsins þar sem greint er frá því helsta sem gerst hefur í íslensku og erlendu viðskiptalífi.